La
construcción de un Estado eficiente dentro del marco de la democracia: El
mecanismo de Rendición de Cuentas
Introducción
La transparencia en la gestión pública, la participación
de los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones del gobierno, la
responsabilidad de los funcionarios públicos en cuando a sus decisiones y a su
gerencia de los recursos, son componentes fundamentales de un sistema
democrático y elementos complementarios del derecho inherente del ciudadano de
elegir a sus autoridades. La corrupción casi siempre puede ser entendida como
el uso inapropiado de reglas de conducta que se aplican en un campo de la
acción humana en otro, siendo este es uno de los muchos problemas que las
sociedades buscan resolver mediante el incremento de la Rendición de Cuentas.
La
Rendición de Cuentas es un concepto que va más allá de la presentación de
cuentas claras, entendiéndose como un proceso proactivo por medio del cual los
servidores públicos informan, explican y justifican sus planes de acción,
desempeño y logros, sujetándose a las recompensas y sanciones previstas, y que
incluye, la evaluación de los funcionarios, tanto en su desempeño como en el
acatamiento de las normas correspondientes. (Ackerman, 2008).
El
ejercicio del control, que supone la intervención en la manera como el poder es
ejercido, se facilita con la Rendición de Cuentas, asumiendo características
vinculadas al modelo de Gestión Pública, por lo cual resulta importante
diferenciar las causas del control. El control fiscal es el conjunto de
actividades realizadas por las instituciones competentes para lograr mediante
sistemas y procedimientos diversos, la regularidad y corrección de la
administración del patrimonio público.
De esta
manera, el Control Fiscal, representa una función pública que vigila la gestión
de la administración y de los particulares o entidades que manejan fondos o
bienes de la nación a través del control financiero, de gestión y de
resultados, basados en las cuentas e informes que rinden los responsables de
dichos fondos o bienes, con el fin de revisarlas o fenecerlas o en su defecto
imponer sanciones pecuniarias según sea el caso.
La
Rendición de Cuentas y su tipología
Básicamente,
la Rendición de Cuentas consiste en la obligatoriedad de responder por las
acciones y el comportamiento propio, y en el caso del uso de recursos públicos,
implica la responsabilidad de responder por las acciones y decisiones
relacionadas con el uso de esos recursos. Sin embargo, la rendición de cuentas
no termina con la explicación o justificación, ya que el proceso requiere
reciprocidad; para que las cuentas se rindan es necesario que el ciudadano
tenga la posibilidad de sancionar y que esta acción tenga alguna consecuencia.
De
acuerdo Ruelas (2008), existen tres dimensiones en el proceso de rendición de
cuentas, siendo la primera de ellas de tipo informativo, haciendo accesible al
ciudadano la información sobre las políticas, resultados y expectativas. La
segunda dimensión es la explicativa, en la cual se ofrecen razones y juicios
respecto de las acciones realizadas o planeadas y se utilizan en ella
mecanismos similares a la anterior, destinados a informar. La tercera dimensión
se relaciona con la exigencia, caracterizándose por ser un proceso donde se
reconoce lo correcto y se castiga lo erróneo, utilizando como base las
dimensiones donde el sujeto responsable de rendir cuentas informa y explica sus
acciones.
La
Rendición de Cuentas también se observa en distintos momentos. El primero es
prospectivo, en el cual las cuentas se rinden desde la etapa del diseño, siendo
en este momento cuando el proceso de rendición de cuentas puede tener mayores
consecuencias en la evolución futura de la propia política y su posible
derogación. El segundo momento se vincula con el proceso, es decir, cuando se
verifica la eficiencia y la honestidad al instituir una política, disponiendo
de los controles necesarios para que exista información, justificación y
sanción.
Existen distintos ámbitos donde operan
mecanismos de Rendición de Cuentas. El primero de ellos, el gubernamental,
utiliza herramientas como las que se utilizan en los procesos electorales,
evidentemente de tipo político; las que operan a través del control jerárquico
de los subordinados, de tipo administrativo, y las que operan a través de la
aplicación de la ley, es decir de tipo legal.
El
siguiente ámbito donde opera la Rendición de Cuentas es en el mercado, donde
los efectos repercuten inmediatamente en los deseos de los consumidores y en la
capacidad del producto para mantenerse en el mercado. El tercer ámbito donde se
sitúa la Rendición de Cuentas es el que se produce hacia los otros miembros de
la comunidad, en el cual se aplica la rendición de cuentas social. Cabe señalar
que cada uno de estos ámbitos debe responder las interrogantes relacionadas al
criterio de responsabilidad y aun cuando sus diferencias son claramente
distinguibles, los tres fluyen y se mezclan entre sí en todas las formas
posibles.
Por otra
parte, se debe destacar que los sujetos obligados a la Rendición de Cuentas son
los servidores y organismos públicos, pero también las empresas concesionadas
para prestar servicios públicos y las organizaciones de la Sociedad Civil que
ejercen recursos o realizan servicios públicos. Es decir, todo organismo,
institución o individuo que en cualquier ámbito haya recibido recursos públicos
para la realización de una determinada tarea se encuentra en la obligación de
rendir cuentas, siendo esta facultad ejercida por organismos públicos de fiscalización
o por los mismos ciudadanos.
O´Donell
(2007), señala una tipología que permite entender los distintos mecanismos de
Rendición de Cuentas, distinguiendo entre rendición de cuentas vertical y
horizontal. En la rendición de cuentas vertical se encuentra la relación entre
gobernantes y electores, incluyéndose los mecanismos electorales y no
electorales que recaen sobre la Sociedad Civil para controlar a sus
autoridades; mientras que en la rendición de cuentas horizontal, se encuentran
una o varias agencias del estado que actúan sobre otra agencia del Estado con
el fin de prevenir, cancelar, reparar o castigar acciones que se presumen
ilegales.
La
rendición de cuentas horizontal corresponde a una relación entre iguales y se
refiere a que alguien que tiene el mismo poder que otro puede fiscalizarlo y
hacer que este le rinda cuentas por sus acciones y puede tener efecto en dos
dimensiones: la transgresión legal y la corrupción. La primera se refiere al
traspaso ilegal de los límites de la autoridad de una institución estatal por
parte de otras; mientras que la segunda se produce cuando los servidores
públicos obtienen ventajas ilícitas para sí mismos o para terceros en el
ejercicio de sus funciones.
La
rendición de cuentas vertical es el mecanismo más común en países democráticos
y corresponde a una relación entre desiguales, donde quien tiene el poder puede
exigirle rendición de cuentas a quien se encuentre subordinado a este. Se
consideran en este grupo a las elecciones, la sociedad organizada y los órganos
internos de control. Para que la fórmula de la rendición de cuentas vertical
funcione es necesaria la promoción de acciones de transparencia con el objeto
de que existan mejores instrumentos para la sanción, promoviendo de esta forma
su legitimidad.
Isunza
(2006), indica como tercer tipo de rendición de cuentas, el diagonal o
transversal, en el cual la Sociedad Civil también participa vigilando desde el
interior de las organizaciones gubernamentales, las acciones, políticas,
programas y desempeño de los servidores públicos. Se refiere a la vinculación
directa de los ciudadanos en los esfuerzos de instituciones de rendición de
cuentas horizontal para la supervisión de las acciones del Estado, se efectúa a
través de instituciones de Estado ciudadanizadas y que desde el espacio de la
Sociedad Civil ejercen el control de funcionarios públicos. De acuerdo a
Ackerman (2008), este tipo de instituciones quiebra el monopolio ejercido por
el Estado en la responsabilidad de control ejecutivo de los funcionarios
públicos.
Control Fiscal
El control
fiscal tiene un fundamento eminentemente jurídico y toda su actividad debe
estar enmarcada dentro del ordenamiento legal, siendo su ejercicio encomendado
a órganos del Estado y nunca a particulares. Existen algunos principios
fundamentales que rigen el control fiscal a saber: (a) eficiencia, donde la
asignación de los recursos sea la más conveniente para maximizar los
resultados, (b) economía, ya que en igualdad de condiciones de calidad, los
bienes y servicios se obtienen al menor costo, (c) eficacia, para que los
resultados se logren de manera oportuna y guarden relación con los objetivos y
metas, y (d) equidad, de tal forma que se analice la distribución de costos y
beneficios entre sectores económicos y sociales y entre entidades territoriales.
Existen
múltiples clasificaciones del control fiscal, entre ellas se encuentra
aquella que define al control como
interno y externo. El control externo es independiente al ámbito de estructura
que es encarga de la gestión, mientras que el control interno se lleva desde la
misma estructura, pero ambos tienen como finalidad que se alcancen los
objetivos en forma económica, eficaz y eficiente, que el patrimonio este
protegido, y que las operaciones sean legales. Los dos tipos de control deben
actuar de manera complementaria evitando duplicaciones y tomando en cuenta los
resultados de cada una de ellos, para llevar a cabo, auditorias y
fiscalizaciones más completas.
Aspectos Generales del Proceso de Rendición de Cuentas en
Venezuela
De acuerdo a Wolff (2010), el presupuesto es uno de los
componentes del Plan Operativo Anual del Sector Público, a través del cual se
procura el alcance de los objetivos de dicho sector y se encuentra basado en la
definición de programas creados en función de la misión del organismo público
que elabora el presupuesto. Sin embargo, la gestión de gobierno tiene la
necesidad de emprender proyectos cuyos objetivos traspasan en ocasiones la
misión del órgano público que elabora el presupuesto; y por esta razón, a
partir del año 2006, el presupuesto por decisión del Ejecutivo Nacional,
sustituye la técnica de presupuesto por programas para adoptar la de
presupuesto por proyectos.
La concepción moderna del presupuesto está sustentado en el
carácter de integridad de la técnica financiera, ya que el presupuesto no sólo
es concebido solo como una expresión financiera del plan de gobierno, sino con
un sentido más amplio, pues constituye un instrumento del sistema de
planificación que refleja una política presupuestaria única.
El presupuesto público está
compuesto por tres fases: (a) formulación: es aquella en la que se elabora el
presupuesto, tomando en cuenta los objetivos y metas del plan operativo anual,
que deben estar adecuados al plan de desarrollo de la nación y debe poseer su
esquema financiero, (b) ejecución: es la que dirige los recursos, al
cumplimiento de los objetivos establecidos en el presupuesto y realiza las
modificaciones, variaciones y desviaciones de estos recursos en los casos que
sean necesarias, y (c) control y evaluación: es el mecanismo que permite, hacer
un seguimiento a la ejecución presupuestaria, con la finalidad de verificar el
grado de avance y los desvíos que surgen al comparar lo programado con lo
ejecutado.
En la fase de control y evaluación es donde se encuentra
determinada la rendición de cuentas y el control de los recursos
presupuestarios asignados. En el Cuadro 1 se muestra el ámbito operativo en el
que se desenvuelven los procesos administrativos venezolanos, siendo importante
señalar que el sistema de la Administración Pública Nacional se encuentra
conformado como un macrosistema dividido en dos subsistemas denominados:
administrativos y de apoyo. (Paredes, 2006).
Cabe señalar que, durante el
año 1995, se crea mediante Decreto Presidencial Nº 575, el Programa de
Modernización de la Administración Financiera del Estado, (PROMAFE), bajo el
patrocinio del Banco Mundial, con el propósito de desarrollar e implantar el
Sistema Integrado de Gestión y Control de las Finanzas Públicas (SIGECOF),
fortalecer las funciones de control del gasto público y de auditoría interna en
los organismos públicos, mediante la creación de un órgano rector del control
Interno y la auditoría interna, y simplificar y automatizar los procesos de
administración financiera.
La creación del mencionado órgano rector del control
interno estaba prevista para la segunda etapa del Programa de Modernización de
la Administración Financiera del Estado, una vez adelantadas las reformas de
los procesos y la definición del marco legal, pero ese mismo año 1995 es
promulgada una nueva Ley Orgánica de la Contraloría General de la República,
que entró en vigencia a partir del febrero de 1996. Esta Ley, por una parte,
facultó a la Contraloría para decidir el cese de sus competencias de control
previo de compromisos y pagos, conservando las verificaciones respectivas como
responsabilidad de la administración activa; y por la otra, atribuyó
directamente al Ministerio de Hacienda, hoy Ministerio de Planificación y
Finanzas, la funciones de contabilidad que venía ejerciendo la Contraloría
General desde su creación.
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela,
aprobada mediante el Referéndum Popular del año 1999, da un impulso definitivo
a la reforma de la Administración Financiera del Estado y al Sistema Nacional
de Control Fiscal, siendo adaptada a los
nuevos requerimientos del texto fundamental en la Ley Orgánica de la
Administración Financiera del Estado (LOAFSP), promulgada el 05 de septiembre
del año 2000, desarrollando definitivamente la nueva concepción de la
administración financiera del Estado y del sistema de control Interno. Los
sistemas básicos de administración financiera, como son: presupuesto crédito
público, tesorería y contabilidad, se integran cada uno a cargo de un órgano rector,
bajo la coordinación del Ministerio de Planificación y Finanzas.
La norma rectora en materia de rendición de cuentas, se encuentra
prevista en el artículo 141 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, y establece que la Administración Pública se fundamenta en los
principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia,
transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad. Con el propósito de
desarrollar la disposición constitucional antes mencionada, así como otras
contenidas en el ordenamiento jurídico venezolano, la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal,
prevé en su artículo 51 la obligación de rendir cuentas a cargo del responsable
de la administración, manejo y custodia de recursos públicos de los órganos y
entes, mediante los cuales se ejerce el Poder Público a nivel nacional,
estadal, distrital y municipal, en la forma, oportunidad y ante el órgano de
control fiscal que determine la Contraloría General de la República.
Para cumplir con este mandato de carácter legal, la Contraloría General
de la República mediante Resolución N° 01-00-000167 de fecha 20 de agosto de
2014, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela
N° 40.492 del 08 de septiembre de 2014, dictó las “Normas para la Formación,
Participación, Rendición, Examen y Calificación de las Cuentas de los Órganos
del Poder Público Nacional, Estadal, Distrital, Municipal y sus Entes
Descentralizados”, en las cuales asignó la competencia para realizar el examen
de las cuentas y otras actuaciones derivadas del mismo, además de la
Contraloría General de la República, a los Órganos de Control Fiscal Externos e
Internos de los Órganos del Poder Público Nacional, Estadal, Distrital,
Municipal, y sus Entes Descentralizados.
En las referidas Normas se prevé, en los artículos 12, 13, 14 y 15 la
responsabilidad atribuida al cuentadante de formar y participar la cuenta al
órgano de control fiscal correspondiente, para su examen. Atendiendo la
obligación que tienen las máximas autoridades de los órganos y entes de los
Poderes Públicos, así como sus Cuentadantes o Responsables, se ha elaborado las
presentes orientaciones, para que sirva como una guía en la preparación y
formación de la Cuenta, que constituye el conjunto de libros, registros,
comprobantes, estados financieros y demás documentos que demuestren formal y
materialmente los actos de administración, manejo o custodia de los recursos
(Ingresos, Fondos y Bienes) en un ejercicio económico financiero o período
determinado, según corresponda, así como la información sobre la programación
de metas y objetivos a alcanzar y los resultados de su ejecución.
Conclusiones
La
rendición de cuentas es un principio fundamental y transversal de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, necesario para la
consolidación de la contraloría social. El objetivo es demostrar que los
recursos asignados fueron utilizados para los fines que se otorgaron y se
manejaron con apego a los principios de eficiencia, eficacia, legalidad,
transparencia, responsabilidad, honestidad y ética.
Desde
la práctica, la rendición de cuentas es considerado el acto mediante el cual el
que está obligado a rendir pone a disposición, todos los libros, registros y
comprobantes que integran la cuenta, a los efectos de su correspondiente
examen. Por otra parte, se debe destacar que los sujetos
obligados a la Rendición de Cuentas son los servidores y organismos públicos,
pero también las empresas concesionadas para prestar servicios públicos y las
organizaciones de la Sociedad Civil que ejercen recursos o realizan servicios
públicos. Es decir, todo organismo, institución o individuo que en cualquier
ámbito haya recibido recursos públicos para la realización de una determinada
tarea se encuentra en la obligación de rendir cuentas, siendo esta facultad
ejercida por organismos públicos de fiscalización o por los mismos ciudadanos.
Por
su parte el control posterior, aplicado por los Organismos formales de control
requiere identificar la naturaleza de los recursos transferidos, determinando
la competencia de los mismos, y ordenando actuaciones fiscales en el Órgano que
entregó el recurso. Al ordenarse actuaciones
fiscales se debe verificar el grado de observancia de las normas, políticas, e
instrucciones establecidas por los órganos que transfieren los recursos,
establecer el grado de desviación de las metas y evaluar la economía y calidad
de las operaciones realizadas.
Referencias Bibliográficas
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cuentas y estado de derecho. México: Siglo XXI Editores s.a. de C.V.
Disponible: http://books.google.co.ve/
[Consulta: 2016, mayo 22].
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O´Donell, G. (2007) Disonancias: criticas democráticas. Buenos Aires: Prometeo
libros. Disponible: http://books.google.co.ve/
[Consulta: 2016, mayo 24].
Ruelas, E. (2008). Participación
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Nacional de Salud Pública. México: Editorial Médica Panamericana. Disponible: http://books.google.co.ve
[Consulta: 2016, mayo 25].
Wolff, B. (2010). El proceso de rendición de
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(2006-2008) Disponible: http://pcc.faces.ula.ve/Tesis/Maestria/ [Consulta: 2016, mayo 27].
