Estado eficiente

La construcción de un Estado eficiente dentro del marco de la democracia: El mecanismo de Rendición de Cuentas

Introducción

La transparencia en la gestión pública, la participación de los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones del gobierno, la responsabilidad de los funcionarios públicos en cuando a sus decisiones y a su gerencia de los recursos, son componentes fundamentales de un sistema democrático y elementos complementarios del derecho inherente del ciudadano de elegir a sus autoridades. La corrupción casi siempre puede ser entendida como el uso inapropiado de reglas de conducta que se aplican en un campo de la acción humana en otro, siendo este es uno de los muchos problemas que las sociedades buscan resolver mediante el incremento de la Rendición de Cuentas.

La Rendición de Cuentas es un concepto que va más allá de la presentación de cuentas claras, entendiéndose como un proceso proactivo por medio del cual los servidores públicos informan, explican y justifican sus planes de acción, desempeño y logros, sujetándose a las recompensas y sanciones previstas, y que incluye, la evaluación de los funcionarios, tanto en su desempeño como en el acatamiento de las normas correspondientes. (Ackerman, 2008).

El ejercicio del control, que supone la intervención en la manera como el poder es ejercido, se facilita con la Rendición de Cuentas, asumiendo características vinculadas al modelo de Gestión Pública, por lo cual resulta importante diferenciar las causas del control. El control fiscal es el conjunto de actividades realizadas por las instituciones competentes para lograr mediante sistemas y procedimientos diversos, la regularidad y corrección de la administración del patrimonio público.

De esta manera, el Control Fiscal, representa una función pública que vigila la gestión de la administración y de los particulares o entidades que manejan fondos o bienes de la nación a través del control financiero, de gestión y de resultados, basados en las cuentas e informes que rinden los responsables de dichos fondos o bienes, con el fin de revisarlas o fenecerlas o en su defecto imponer sanciones pecuniarias según sea el caso.

La Rendición de Cuentas y su tipología

Básicamente, la Rendición de Cuentas consiste en la obligatoriedad de responder por las acciones y el comportamiento propio, y en el caso del uso de recursos públicos, implica la responsabilidad de responder por las acciones y decisiones relacionadas con el uso de esos recursos. Sin embargo, la rendición de cuentas no termina con la explicación o justificación, ya que el proceso requiere reciprocidad; para que las cuentas se rindan es necesario que el ciudadano tenga la posibilidad de sancionar y que esta acción tenga alguna consecuencia.

De acuerdo Ruelas (2008), existen tres dimensiones en el proceso de rendición de cuentas, siendo la primera de ellas de tipo informativo, haciendo accesible al ciudadano la información sobre las políticas, resultados y expectativas. La segunda dimensión es la explicativa, en la cual se ofrecen razones y juicios respecto de las acciones realizadas o planeadas y se utilizan en ella mecanismos similares a la anterior, destinados a informar. La tercera dimensión se relaciona con la exigencia, caracterizándose por ser un proceso donde se reconoce lo correcto y se castiga lo erróneo, utilizando como base las dimensiones donde el sujeto responsable de rendir cuentas informa y explica sus acciones.

La Rendición de Cuentas también se observa en distintos momentos. El primero es prospectivo, en el cual las cuentas se rinden desde la etapa del diseño, siendo en este momento cuando el proceso de rendición de cuentas puede tener mayores consecuencias en la evolución futura de la propia política y su posible derogación. El segundo momento se vincula con el proceso, es decir, cuando se verifica la eficiencia y la honestidad al instituir una política, disponiendo de los controles necesarios para que exista información, justificación y sanción.

Existen distintos ámbitos donde operan mecanismos de Rendición de Cuentas. El primero de ellos, el gubernamental, utiliza herramientas como las que se utilizan en los procesos electorales, evidentemente de tipo político; las que operan a través del control jerárquico de los subordinados, de tipo administrativo, y las que operan a través de la aplicación de la ley, es decir de tipo legal. 

El siguiente ámbito donde opera la Rendición de Cuentas es en el mercado, donde los efectos repercuten inmediatamente en los deseos de los consumidores y en la capacidad del producto para mantenerse en el mercado. El tercer ámbito donde se sitúa la Rendición de Cuentas es el que se produce hacia los otros miembros de la comunidad, en el cual se aplica la rendición de cuentas social. Cabe señalar que cada uno de estos ámbitos debe responder las interrogantes relacionadas al criterio de responsabilidad y aun cuando sus diferencias son claramente distinguibles, los tres fluyen y se mezclan entre sí en todas las formas posibles.

Por otra parte, se debe destacar que los sujetos obligados a la Rendición de Cuentas son los servidores y organismos públicos, pero también las empresas concesionadas para prestar servicios públicos y las organizaciones de la Sociedad Civil que ejercen recursos o realizan servicios públicos. Es decir, todo organismo, institución o individuo que en cualquier ámbito haya recibido recursos públicos para la realización de una determinada tarea se encuentra en la obligación de rendir cuentas, siendo esta facultad ejercida por organismos públicos de fiscalización o por los mismos ciudadanos.

O´Donell (2007), señala una tipología que permite entender los distintos mecanismos de Rendición de Cuentas, distinguiendo entre rendición de cuentas vertical y horizontal. En la rendición de cuentas vertical se encuentra la relación entre gobernantes y electores, incluyéndose los mecanismos electorales y no electorales que recaen sobre la Sociedad Civil para controlar a sus autoridades; mientras que en la rendición de cuentas horizontal, se encuentran una o varias agencias del estado que actúan sobre otra agencia del Estado con el fin de prevenir, cancelar, reparar o castigar acciones que se presumen ilegales.

La rendición de cuentas horizontal corresponde a una relación entre iguales y se refiere a que alguien que tiene el mismo poder que otro puede fiscalizarlo y hacer que este le rinda cuentas por sus acciones y puede tener efecto en dos dimensiones: la transgresión legal y la corrupción. La primera se refiere al traspaso ilegal de los límites de la autoridad de una institución estatal por parte de otras; mientras que la segunda se produce cuando los servidores públicos obtienen ventajas ilícitas para sí mismos o para terceros en el ejercicio de sus funciones.

La rendición de cuentas vertical es el mecanismo más común en países democráticos y corresponde a una relación entre desiguales, donde quien tiene el poder puede exigirle rendición de cuentas a quien se encuentre subordinado a este. Se consideran en este grupo a las elecciones, la sociedad organizada y los órganos internos de control. Para que la fórmula de la rendición de cuentas vertical funcione es necesaria la promoción de acciones de transparencia con el objeto de que existan mejores instrumentos para la sanción, promoviendo de esta forma su legitimidad.

Isunza (2006), indica como tercer tipo de rendición de cuentas, el diagonal o transversal, en el cual la Sociedad Civil también participa vigilando desde el interior de las organizaciones gubernamentales, las acciones, políticas, programas y desempeño de los servidores públicos. Se refiere a la vinculación directa de los ciudadanos en los esfuerzos de instituciones de rendición de cuentas horizontal para la supervisión de las acciones del Estado, se efectúa a través de instituciones de Estado ciudadanizadas y que desde el espacio de la Sociedad Civil ejercen el control de funcionarios públicos. De acuerdo a Ackerman (2008), este tipo de instituciones quiebra el monopolio ejercido por el Estado en la responsabilidad de control ejecutivo de los funcionarios públicos.

Control Fiscal

El control fiscal tiene un fundamento eminentemente jurídico y toda su actividad debe estar enmarcada dentro del ordenamiento legal, siendo su ejercicio encomendado a órganos del Estado y nunca a particulares. Existen algunos principios fundamentales que rigen el control fiscal a saber: (a) eficiencia, donde la asignación de los recursos sea la más conveniente para maximizar los resultados, (b) economía, ya que en igualdad de condiciones de calidad, los bienes y servicios se obtienen al menor costo, (c) eficacia, para que los resultados se logren de manera oportuna y guarden relación con los objetivos y metas, y (d) equidad, de tal forma que se analice la distribución de costos y beneficios entre sectores económicos y sociales y entre entidades territoriales.

Existen múltiples clasificaciones del control fiscal, entre ellas se encuentra aquella  que define al control como interno y externo. El control externo es independiente al ámbito de estructura que es encarga de la gestión, mientras que el control interno se lleva desde la misma estructura, pero ambos tienen como finalidad que se alcancen los objetivos en forma económica, eficaz y eficiente, que el patrimonio este protegido, y que las operaciones sean legales. Los dos tipos de control deben actuar de manera complementaria evitando duplicaciones y tomando en cuenta los resultados de cada una de ellos, para llevar a cabo, auditorias y fiscalizaciones más completas.

Aspectos Generales del Proceso de Rendición de Cuentas en Venezuela

De acuerdo a Wolff (2010), el presupuesto es uno de los componentes del Plan Operativo Anual del Sector Público, a través del cual se procura el alcance de los objetivos de dicho sector y se encuentra basado en la definición de programas creados en función de la misión del organismo público que elabora el presupuesto. Sin embargo, la gestión de gobierno tiene la necesidad de emprender proyectos cuyos objetivos traspasan en ocasiones la misión del órgano público que elabora el presupuesto; y por esta razón, a partir del año 2006, el presupuesto por decisión del Ejecutivo Nacional, sustituye la técnica de presupuesto por programas para adoptar la de presupuesto por proyectos.

La concepción moderna del presupuesto está sustentado en el carácter de integridad de la técnica financiera, ya que el presupuesto no sólo es concebido solo como una expresión financiera del plan de gobierno, sino con un sentido más amplio, pues constituye un instrumento del sistema de planificación que refleja una política presupuestaria única.

El presupuesto público está compuesto por tres fases: (a) formulación: es aquella en la que se elabora el presupuesto, tomando en cuenta los objetivos y metas del plan operativo anual, que deben estar adecuados al plan de desarrollo de la nación y debe poseer su esquema financiero, (b) ejecución: es la que dirige los recursos, al cumplimiento de los objetivos establecidos en el presupuesto y realiza las modificaciones, variaciones y desviaciones de estos recursos en los casos que sean necesarias, y (c) control y evaluación: es el mecanismo que permite, hacer un seguimiento a la ejecución presupuestaria, con la finalidad de verificar el grado de avance y los desvíos que surgen al comparar lo programado con lo ejecutado.

En la fase de control y evaluación es donde se encuentra determinada la rendición de cuentas y el control de los recursos presupuestarios asignados. En el Cuadro 1 se muestra el ámbito operativo en el que se desenvuelven los procesos administrativos venezolanos, siendo importante señalar que el sistema de la Administración Pública Nacional se encuentra conformado como un macrosistema dividido en dos subsistemas denominados: administrativos y de apoyo. (Paredes, 2006).

Cabe señalar que, durante el año 1995, se crea mediante Decreto Presidencial Nº 575, el Programa de Modernización de la Administración Financiera del Estado, (PROMAFE), bajo el patrocinio del Banco Mundial, con el propósito de desarrollar e implantar el Sistema Integrado de Gestión y Control de las Finanzas Públicas (SIGECOF), fortalecer las funciones de control del gasto público y de auditoría interna en los organismos públicos, mediante la creación de un órgano rector del control Interno y la auditoría interna, y simplificar y automatizar los procesos de administración financiera.

La creación del mencionado órgano rector del control interno estaba prevista para la segunda etapa del Programa de Modernización de la Administración Financiera del Estado, una vez adelantadas las reformas de los procesos y la definición del marco legal, pero ese mismo año 1995 es promulgada una nueva Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, que entró en vigencia a partir del febrero de 1996. Esta Ley, por una parte, facultó a la Contraloría para decidir el cese de sus competencias de control previo de compromisos y pagos, conservando las verificaciones respectivas como responsabilidad de la administración activa; y por la otra, atribuyó directamente al Ministerio de Hacienda, hoy Ministerio de Planificación y Finanzas, la funciones de contabilidad que venía ejerciendo la Contraloría General desde su creación.

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, aprobada mediante el Referéndum Popular del año 1999, da un impulso definitivo a la reforma de la Administración Financiera del Estado y al Sistema Nacional de Control Fiscal,  siendo adaptada a los nuevos requerimientos del texto fundamental en la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado (LOAFSP), promulgada el 05 de septiembre del año 2000, desarrollando definitivamente la nueva concepción de la administración financiera del Estado y del sistema de control Interno. Los sistemas básicos de administración financiera, como son: presupuesto crédito público, tesorería y contabilidad, se integran cada uno a cargo de un órgano rector, bajo la coordinación del Ministerio de Planificación y Finanzas.

La norma rectora en materia de rendición de cuentas, se encuentra prevista en el artículo 141 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y establece que la Administración Pública se fundamenta en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad. Con el propósito de desarrollar la disposición constitucional antes mencionada, así como otras contenidas en el ordenamiento jurídico venezolano, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, prevé en su artículo 51 la obligación de rendir cuentas a cargo del responsable de la administración, manejo y custodia de recursos públicos de los órganos y entes, mediante los cuales se ejerce el Poder Público a nivel nacional, estadal, distrital y municipal, en la forma, oportunidad y ante el órgano de control fiscal que determine la Contraloría General de la República.

Para cumplir con este mandato de carácter legal, la Contraloría General de la República mediante Resolución N° 01-00-000167 de fecha 20 de agosto de 2014, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 40.492 del 08 de septiembre de 2014, dictó las “Normas para la Formación, Participación, Rendición, Examen y Calificación de las Cuentas de los Órganos del Poder Público Nacional, Estadal, Distrital, Municipal y sus Entes Descentralizados”, en las cuales asignó la competencia para realizar el examen de las cuentas y otras actuaciones derivadas del mismo, además de la Contraloría General de la República, a los Órganos de Control Fiscal Externos e Internos de los Órganos del Poder Público Nacional, Estadal, Distrital, Municipal, y sus Entes Descentralizados.

En las referidas Normas se prevé, en los artículos 12, 13, 14 y 15 la responsabilidad atribuida al cuentadante de formar y participar la cuenta al órgano de control fiscal correspondiente, para su examen. Atendiendo la obligación que tienen las máximas autoridades de los órganos y entes de los Poderes Públicos, así como sus Cuentadantes o Responsables, se ha elaborado las presentes orientaciones, para que sirva como una guía en la preparación y formación de la Cuenta, que constituye el conjunto de libros, registros, comprobantes, estados financieros y demás documentos que demuestren formal y materialmente los actos de administración, manejo o custodia de los recursos (Ingresos, Fondos y Bienes) en un ejercicio económico financiero o período determinado, según corresponda, así como la información sobre la programación de metas y objetivos a alcanzar y los resultados de su ejecución. 

 Conclusiones

La rendición de cuentas es un principio fundamental y transversal de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, necesario para la consolidación de la contraloría social. El objetivo es demostrar que los recursos asignados fueron utilizados para los fines que se otorgaron y se manejaron con apego a los principios de eficiencia, eficacia, legalidad, transparencia, responsabilidad, honestidad y ética.

Desde la práctica, la rendición de cuentas es considerado el acto mediante el cual el que está obligado a rendir pone a disposición, todos los libros, registros y comprobantes que integran la cuenta, a los efectos de su correspondiente examen.  Por otra parte, se debe destacar que los sujetos obligados a la Rendición de Cuentas son los servidores y organismos públicos, pero también las empresas concesionadas para prestar servicios públicos y las organizaciones de la Sociedad Civil que ejercen recursos o realizan servicios públicos. Es decir, todo organismo, institución o individuo que en cualquier ámbito haya recibido recursos públicos para la realización de una determinada tarea se encuentra en la obligación de rendir cuentas, siendo esta facultad ejercida por organismos públicos de fiscalización o por los mismos ciudadanos.

Por su parte el control posterior, aplicado por los Organismos formales de control requiere identificar la naturaleza de los recursos transferidos, determinando la competencia de los mismos, y ordenando actuaciones fiscales en el Órgano que entregó el recurso.     Al ordenarse actuaciones fiscales se debe verificar el grado de observancia de las normas, políticas, e instrucciones establecidas por los órganos que transfieren los recursos, establecer el grado de desviación de las metas y evaluar la economía y calidad de las operaciones realizadas.

Referencias Bibliográficas

Ackerman, J. (2008). Más allá del acceso a la información: transparencia, rendición de cuentas y estado de derecho. México: Siglo XXI Editores s.a. de C.V. Disponible: http://books.google.co.ve/  [Consulta: 2016, mayo 22].

Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, 5453, marzo 24, 2000.

O´Donell, G. (2007) Disonancias: criticas democráticas. Buenos Aires: Prometeo libros.  Disponible: http://books.google.co.ve/ [Consulta: 2016, mayo 24].

Paredes, F. (2006). El presupuesto público: aspectos teórico-prácticos.  Publicaciones del Vicerrectorado Académico. Universidad de Los Andes: autor. Disponible: http://www.serbi.ula.ve/serbiula/librose/pva/Libros%20de%20PVA%20para%20libro%20digital/presupuesto%20publico.pdf [Consulta: 2016, mayo 23].

Ruelas, E. (2008). Participación ciudadana en la mejora de la calidad de los servicios de salud. Instituto Nacional de Salud Pública. México: Editorial Médica Panamericana. Disponible: http://books.google.co.ve [Consulta: 2016, mayo 25].

Wolff, B. (2010). El proceso de rendición de cuentas en los consejos comunales: una propuesta para su evaluación en el marco las organizaciones comunales del municipio Rangel del estado Mérida. (2006-2008) Disponible: http://pcc.faces.ula.ve/Tesis/Maestria/ [Consulta: 2016, mayo 27].